Fiskalni svet pri pripravi vsakokratne ocene proračunskih dokumentov zaprosi Ministrstvo za finance za podrobnejše projekcije prihodkov in izdatkov sektorja država glede na projekcije, ki so razvidne iz osnutka Programa stabilnosti 2021. Ob tokratni oceni so bile zaradi vpliva ukrepov za omejevanje posledic epidemije podrobne projekcije za pripravo oceno skladnosti proračunskih dokumentov s fiskalnimi pravili še bolj potrebne kot običajno.
Fiskalni svet je 9.4. od Ministrstva za finance prejel omenjene podrobne projekcije. Iz teh je izhajalo, da se bodo skupna socialna nadomestila v letu 2022 povečala za 0,4 %. Pri tem naj bi se izdatki za pokojnine znižali za 6,4 %, izdatki za vsa ostala socialna nadomestila pa povečali za 9,9 %. Med sejo Odbora za finance v DZ 22.4. smo od Ministrstva za finance neuradno prejeli nove oziroma spremenjene projekcije. Tudi po teh naj bi se skupna socialna nadomestila v 2022 povečala za 0,4 %, kar je občutno manj kot v letih pred krizo. V povprečju 2018 in 2019 so se npr. ti izdatki letno povečali za 4,5 %. Ob tem nove projekcije izdatkov za pokojnine izkazujejo v letu 2022 rast za 2,0 %, izdatki za vsa ostala socialna nadomestila pa naj bi se znižali za 1,7 %. Pri tem bi bilo po naši oceni ob spremenjenih projekcijah potrebno pojasnilo, s kakšnimi ukrepi bo doseženo znižanje vseh ostalih socialnih nadomestil. Dvom v realističnost projekcij za celotno obdobje 2022–2024 tako ostaja.
Predvsem želimo opozoriti, da spreminjanje številk med procesom sprejemanja proračunskih dokumentov otežuje oceno njihove skladnosti s fiskalnimi pravili, kar je osnovna naloga Fiskalnega sveta. Znova želimo opozoriti na povečana tveganja za srednjeročno vzdržnost javnih financ, ki izhajajo tako iz ne povsem realističnih projekcij, na osnovi katerih naj bi se primanjkljaj v prihodnjih letih znižal, kot tudi iz napovedanih diskrecijskih ukrepov, ki bi poslabšali strukturni položaj javnih financ.
V trenutnih negotovih razmerah je zaradi izjemnih okoliščin in skladno z Zakonom o fiskalnem pravilu dovoljeno odstopanje od srednjeročne uravnoteženosti, če to ne ogrozi srednjeročne vzdržnosti javnih financ. Za leti 2021 in 2022 projekcije v predloženih proračunskih dokumentih nakazujejo ekspanzivno fiskalno politiko, ki je glede na trenutno razpoložljive napovedi proticiklična, vendar so nekateri že sprejeti ukrepi tudi strukturni, zato bodo bremenili prihodnji položaj javnih financ. Predvideno poslabšanje strukturnega položaja v teh dveh letih izhaja sicer zlasti iz povečane investicijske aktivnosti države, ki naj bi bila le v manjši meri financirana z nepovratnimi evropskimi sredstvi. V obdobju 2023–2024 predvideno zmanjšanje nominalnega primanjkljaja nakazuje nekoliko restriktivnejšo fiskalno politiko, ki bi bila po trenutno znanih makroekonomskih napovedih ustrezna. Projekcija poleg tega v določenem delu izdatkov ni realistična oziroma bi za uresničitev zahtevala sprejetje ukrepov, ki v predloženih dokumentih niso predstavljeni. Precej optimistične so tudi predpostavke glede sposobnosti pridobivanja evropskih sredstev. Do vključno leta 2024 naj bi namreč porabili več kot tri četrtine vseh nepovratnih sredstev, ki so na voljo v naslednjih desetih letih. Povišanje dolga v krizi je v pretežni meri razumljivo, predvideno visoko nominalno rast dolga pa bi bilo potrebno učinkovito izkoristiti za krepitev gospodarskega potenciala. Ob tem opozarjamo, da bi lahko vztrajanje dolga na visoki ravni zlasti ob javnofinančnih izzivih staranja prebivalstva in morebitnih novih šokih dodatno ogrozilo dolgoročno vzdržnost javnih financ. Fiskalni svet ocenjuje, da so bili ukrepi, sprejeti za omejevanje posledic epidemije, ustrezno zasnovani, njihov obseg pa je bil primerljiv z drugimi državami EU. Vendar so bili poleg ukrepov za omejevanje posledic epidemije v zadnjem obdobju sprejeti oziroma napovedani ukrepi, ki po ocenah Fiskalnega sveta poslabšujejo strukturni položaj javnih financ in tako omejujejo manevrski prostor za delovanje fiskalne politike v naslednjih letih. Takšno ukrepanje je še posebej v danih razmerah neustrezno, zato pozivamo vse deležnike, da ne sprejemajo nadaljnjih strukturnih ukrepov, ki bi ta manevrski prostor dodatno omejevali.
Javne investicije lahko načeloma pozitivno prispevajo h gospodarski rasti in krepitvi gospodarskega potenciala ter s tem k razvojnemu dohitevanju. Razpoložljivi javnofinančni načrti in usmeritve ob oblikovanju EU Sklada naslednja generacija nakazujejo, da naj bi imele javne investicije eno izmed ključnih vlog pri zagotavljanju okrevanja po trenutni epidemiološki krizi ob hkratnem naslavljanju ključnih razvojnih izzivov. Ob tem je na mestu opozorilo, da morajo biti sredstva za javne investicije ob omejenem fiskalnem prostoru, ki je posledica povečanja javnega dolga ob pogostih občutnih in nepričakovanih šokih ter dolgoročnih izzivih za vzdržnost javnih financ, porabljena učinkovito. Multiplikativni učinki povečanja javnih investicij so namreč negotovi in odvisni od številnih dejavnikov, v veliki meri tudi od učinkovitosti institucionalnega okvira. V analizi pokažemo, da Slovenija ob odsotnosti vidnega napredka v daljšem časovnem obdobju zaostaja za najuspešnejšimi državami članicami EU tako po kakovosti institucionalnega okvira kot po učinkovitosti javnih investicij.
S pregledom gibanj in strukture javnih investicij ter kvantitativnih in kvalitativnih kazalnikov stanja javne infrastrukture v Sloveniji v daljšem obdobju pokažemo, da je zaostanek Slovenije za najbolj razvitimi državami članicami EU največji ravno na področjih, ki so prepoznana kot prioritetna v okviru EU Sklada za okrevanje in odpornost. Predvsem gre za področja digitalizacije in t. i. zelenega prehoda. V okviru slednjega na področju trajne mobilnosti izstopa zaostajanje pri kakovosti železniške infrastrukture in pri obsegu proizvodnje energije iz obnovljivih virov. Zaostanek za najboljšimi članicami EU je mogoče zaznati tudi na področjih zdravstva in izobraževanja, kjer so se javne investicije v letih pred epidemijo znižale na raven pod dolgoletnim povprečjem.
V analizi tudi ugotovimo, da je v Sloveniji javnofinančna konsolidacija v letih pred epidemiološko krizo potekala v manjši meri preko zmanjšanja javnih investicij kot v večini drugih držav članic EU. Na gibanje javnih investicij je ob odsotnosti verodostojnega srednjeročnega načrtovanja in porabe vplivala predvsem dinamika porabe evropskih sredstev, in sicer v večji meri kot v povprečju novih držav članic EU. Za povečanje učinkovitosti javnih investicij bi bilo tako priporočljivo okrepiti srednjeročni javnofinančni okvir, kar bi prispevalo k izboljšanju načrtovanja investicij in izboljšati usklajenost načrtovanja med različnimi ravnmi države ter bolje uskladiti nacionalne in sektorske razvojne strategije in jih bolj celovito vključiti v proces proračunskega načrtovanja.
Primanjkljaj državnega proračuna je po začasnih podatkih v prvih treh mesecih 2021 znašal 1.291 mio EUR, kar je skoraj polovica s proračunom predvidenega primanjkljaja za celo leto 2021. Brez neposrednega učinka COVID ukrepov bi primanjkljaj v prvih treh mesecih znašal 432 mio EUR. Občutnejši primanjkljaj v prvem četrtletju je sicer običajen predvsem zaradi plačila obresti, a je bil v prvih treh mesecih letos okoli dvakrat večji kot v enakem obdobju lani.
COVID ukrepi z neposrednim učinkom na saldo državnega proračuna so marca znašali 332 mio EUR. V prvih treh mesecih 2021 je skupni neposredni učinek COVID ukrepov znašal 869 mio EUR, od tega večina na odhodkovni strani (854 mio EUR).
Skupni neposredni učinek COVID ukrepov od marca 2020 znaša 3.293 mio EUR, skupni obseg z upoštevanjem še potencialnega učinka na rezultate državnega proračuna iz naslova poroštev, likvidnostnih kreditov in odlogov plačil kreditnih obveznosti pa 3.831 mio EUR.
V ukrepe za ohranjanje delovnih mest je bilo po začasnih podatkih januarja 2021 vključenih 55,5 tisoč zaposlenih oziroma 7,1 % vseh zaposlenih, kar je najmanj od začetka drugega vala epidemije oktobra lani. Temeljni dohodek za mesec januar je prejelo 31,5 tisoč oziroma okoli 40 % vseh samozaposlenih.
Vlada Republike Slovenije je 25. 3. 2021 Fiskalnemu svetu posredovala sklep s 66. redne seje z dne 24. 3. 2021, s katerim ga je skladno z drugim odstavkom 12. člena Zakona o fiskalnem pravilu zaprosila za oceno glede obstoja izjemnih okoliščin v letu 2022.
Fiskalni svet ugotavlja, da bo v letu 2022 glede na trenutno znane podatke in razpoložljive napovedi v času izdelave tokratne ocene izpolnjen vsaj eden od dveh pogojev, ki po 12. členu Zakona o fiskalnem pravilu omogočata uveljavljanje izjemnih okoliščin in s tem možnost odstopanja od veljavnih pravil v obsegu ukrepov, namenjenih blažitvi posledic neobičajnega dogodka, če to ne ogroža srednjeročne vzdržnosti javnih financ. Takšna ugotovitev je izpostavljena negotovosti in se lahko v prihodnje spremeni. Fiskalni svet bo izpolnjevanje navedenih pogojev za uveljavljanje izjemnih okoliščin redno preverjal tudi ob osveženih makroekonomskih napovedih oziroma ob ocenah prihodnjih proračunskih dokumentov.
Dolg sektorja država odraža neravnovesja javnih financ, zato je med najpomembnejšimi kazalniki makroekonomskega stanja posamezne države. Dolg sektorja država se je zatem, ko se po občutnem povečanju v predhodni globalni finančni krizi ni povrnil na predkrizne ravni, v tokratni krizi ponovno močno povečal v Sloveniji in tudi v celotni EU. Vloga fiskalne politike kot pomembnega orodja proticiklične ekonomske politike se je v trenutni krizi ob omogočenem začasnem odstopanju od zahtevanega zasledovanja fiskalnih pravil in ob doseganju nekaterih omejitev za delovanje denarne politike okrepila. Trenutno izredno spodbujevalna denarna politika, ki omogoča ugodne pogoje financiranja na trgih državnega dolga, je kljub povečanju dolga spremenila percepcijo finančnih trgov in bonitetnih agencij glede srednjeročnih tveganj javnih financ.
Analiza kaže, da bi dolg sektorja država ob upoštevanju standardnih šokov in ohranjanju spodbujevalne naravnanosti denarne politike v naslednjih petih letih ostal vzdržen. Kljub temu je treba opozoriti, da se lahko pogoji financiranja tudi spremenijo, poleg tega pa je ob snovanju ekonomske politike nujno upoštevati še povečano pogostost obsežnih endogeno in eksogeno pogojenih šokov, ki običajno močno povišajo raven dolga. Opozorilo je na mestu, ker v ugodnih gospodarskih časih fiskalna politika praviloma ne zagotovi ustreznega znižanja dolga oziroma ne ustvari fiskalnega prostora, ki bi tudi brez podpore denarne politike – kot v trenutni krizi – zagotavljal dostop do trgov ter omogočal ustrezno obsežno in aktivno proticiklično politiko v recesiji. Trenutno ugodna razlika med obrestnimi merami in rastjo gospodarske aktivnosti lahko poleg tega zamegli nastajanje neravnotežij, njeno hitro spremembo pa običajno spremlja visoko povišanje dolga sektorja država.
Ob tem ostajajo prisotna oziroma se bodo ob nadaljnji odsotnosti ukrepanja ekonomske politike še dodatno poglabljala predvsem dolgoročna tveganja glede vzdržnosti dolga, na kar nakažemo z več scenariji. Tveganja, ki jih nakazuje analiza dolgoročne vzdržnosti dolga, bi prišla do izraza še posebej, če bi morebitno zaostrovanje pogojev financiranja sovpadlo s pričakovanim hitrejšim naraščanjem javnofinančnih stroškov, pogojenih s staranjem ter s tem povezanim krčenjem prihodkov. Tveganja s tem niso zajeta v celoti, saj se lahko v prihodnosti javnofinančni stroški povečajo npr. zaradi ukrepov, povezanih s podnebnimi spremembami, oziroma s kakršnimkoli prevzemanjem dodatnih obveznosti sektorja država. S povečanimi možnostmi za velike šoke v prihodnje pa se veča tudi potreba po vzpostavitvi ustreznih fiskalnih blažilcev.