www.fs-rs.si / Aktualno / Aktualno
Objavljeno: 27. 1. 2022

Posvet Fiskalnega sveta o spremembah fiskalnih pravil

Fiskalni svet je 25. 1. 2022 organiziral interni posvet o vidikih sprememb fiskalnih pravil. Posveta so se udeležili dr. Matej Avbelj, dr. Anže Burger, dr. Jože P. Damijan, dr. Igor Masten, dr. Mojmir Mrak in dr. Dušan Mramor. Udeleženci so predstavili različne poglede glede potrebe po spremembi obstoječih fiskalnih pravil in glede morebitne poti teh sprememb. Pri tem se je večina udeležencev posveta strinjala, da so spremembe oziroma vsaj manjše prilagoditve obstoječih fiskalnih pravil iz ekonomskih ali političnih razlogov verjetno potrebne.

Objavljeno: 7. 1. 2022

Mesečna informacija, januar 2022

Primanjkljaj državnega proračuna je po začasnih podatkih v letu 2021 znašal -3.098 mio EUR, brez neposrednega učinka COVID ukrepov pa -705 mio EUR. Primanjkljaj je bil v obeh primerjavah manjši kot v letu 2020, kar je predvsem posledica rasti prihodkov ob okrevanju gospodarske aktivnosti.

Prihodki so bili lani za 23,1 % višji kot v 2020, brez upoštevanja neposrednega učinka COVID ukrepov pa so bili višji za 14,6 %.

Odhodki so bili lani za 13,6 % višji kot v 2020, brez upoštevanja neposrednega učinka COVID ukrepov v višini 2.790 mio EUR pa za 8,7 %. Slednje je bilo v prevladujoči meri posledica investicij in višjih stroškov dela.

Skupni obseg odhodkov državnega proračuna za COVID ukrepe od marca 2020 do konca decembra 2021 znaša 4.795 mio EUR. Največji posamezen ukrep predstavljajo dodatki zaposlenim v višini 1.026 mio EUR, od tega lani 822 mio EUR.

Dejanska realizacija državnega proračuna potrjuje pomisleke Fiskalnega sveta, da je bila ocena realizacije za 2021, ki jo je ministrstvo za finance pripravilo septembra lani, nerealistična in kot takšna neustrezna za pripravo proračunskih projekcij za leto 2022. To velja zlasti za pričakovanja glede višine odhodkov (glej slika 2), ki so bili dejansko za okoli 700 mio EUR nižji in tudi nižji od zgornje meje odhodkov, določene v spremembi Okvira za pripravo proračunov sektorja država aprila lani. Oktobrska sprememba Okvira, s katero se je znova povečal obseg najvišje dovoljenih odhodkov, tako ni bila potrebna. Realizacija namreč nakazuje, da bi lahko vlada skladno z ustaljenimi postopki sprejela zgolj rebalans proračuna za leto 2021.

Priprava proračunskih dokumentov za leto 2022 na osnovi previsoke ocenjene realizacije za 2021 pomeni, da predvideni obseg odhodkov za 2022 presega raven, utemeljeno na osnovi trenutno veljavnih ukrepov in zakonodaje. Iz dejanske realizacije za 2021 in sprejetega proračuna za 2022 namreč izhaja, da naj bi bila rast odhodkov državnega proračuna brez upoštevanja neposrednega učinka COVID ukrepov in investicij, letos 8,0-odstotna, kar je še več kot v predhodnih dveh letih in ena izmed najvišjih rasti doslej (glej slika 3). Odhodki državnega proračuna brez učinka COVID ukrepov in investicij se lahko tako letos povečajo za okoli 820 mio EUR, medtem ko je bila ob sprejemanju proračuna za letos na osnovi septembrske ocene realizacije predvidena implicitna rast za 470 mio EUR. S tem se povečujejo tveganja za strukturno slabšanje javnih financ, ki so se deloma že realizirala s sprejetjem nekaterih ukrepov po potrjenih spremembah proračuna za leto 2022. Fiskalni svet zato pričakuje, da ob zaključku političnega cikla ne bo prišlo do nadaljnjega sprejemanja ukrepov, ki bi manjšali manevrski prostor fiskalne politike v prihodnjih letih, in da bo dejanski primanjkljaj v letu 2022 manjši od projekcij v sprejetem proračunu.

Objavljeno: 3. 12. 2021

Mesečna informacija, december 2021

Primanjkljaj državnega proračuna je po začasnih podatkih v prvih enajstih mesecih 2021 znašal -2.641 mio EUR, brez neposrednega učinka COVID ukrepov bi primanjkljaj znašal -577 mio EUR. Po septembrski oceni realizacije Ministrstva za finance naj bi primanjkljaj državnega proračuna letos znašal -3.958 mio EUR, kar je okoli 1.200 mio EUR več kot po proračunu, ki je bil sprejet lansko jesen.

Prihodki so bili v prvih enajstih mesecih za 19,1 % višji kot v enakem obdobju lani, brez upoštevanja neposrednega učinka COVID ukrepov pa so bili višji za 8,9 %.

Odhodki so bili v prvih enajstih mesecih za 14,7 % višji kot v enakem obdobju lani, brez upoštevanja neposrednega učinka COVID ukrepov v višini 2.587 mio EUR pa so bili višji za 8,2 %. Slednje je v prevladujoči meri posledica investicij in stroškov dela.

Skupni obseg odhodkov državnega proračuna za COVID ukrepe od marca 2020 znaša 4.591 mio EUR. Največji posamezen ukrep predstavljajo dodatki zaposlenim v višini 1 mrd EUR, od tega v enajstih mesecih letos okoli 800 mio EUR. Iz septembrske ocene realizacije Ministrstva za finance za 2021 izhaja, da naj bi v okviru odhodkov za COVID ukrepe stroški dela v zadnjem mesecu letos znašali še okoli 160 mio EUR. To je torej okoli dvakrat več kot v povprečju na mesec doslej.

Iz septembrske ocene Ministrstva za finance glede letne realizacije za 2021 izhaja, da naj bi obseg odhodkov državnega proračuna decembra znašal 2.400 mio EUR, kar je za okoli polovico oziroma za okoli 800 mio EUR več kot decembra lani. Medletna rast odhodkov brez učinka COVID ukrepov in investicij naj bi se tako s 5,7 % v prvih enajstih mesecih okrepila na 49,3 % decembra.

Podatki potrjujejo opozorilo Fiskalnega sveta ob oceni proračunskih dokumentov, da bo dejanska realizacija verjetno manjša od omenjenih ocen. Projekcije za prihodnja leta v sprejetih proračunskih dokumentih tako znova ne temeljijo na ustreznih osnovah. S tem se povečujejo tveganja za strukturno slabšanje javnih financ. Ta izhajajo tudi iz nekaterih zakonskih predlogov, ki so v obravnavi v Državnem zboru, in sprejetih ukrepov po sprejemu proračunskih dokumentov.

Objavljeno: 4. 11. 2021

Mesečna informacija, november 2021

Primanjkljaj državnega proračuna je po začasnih podatkih v prvih desetih mesecih 2021 znašal -2.339 mio EUR, brez neposrednega učinka COVID ukrepov bi primanjkljaj znašal -423 mio EUR. Po septembrski oceni realizacije Ministrstva za finance naj bi primanjkljaj državnega proračuna letos znašal -3.958 mio EUR, kar je okoli 1.200 mio EUR več kot po proračunu, ki je bil sprejet lansko jesen.

Prihodki so bili v prvih desetih mesecih za 19,6 % višji kot v enakem obdobju lani, brez upoštevanja neposrednega učinka COVID ukrepov pa so bili višji za 8,1 %.

Odhodki so bili v prvih desetih mesecih za 13,9 % višji kot v enakem obdobju lani, brez upoštevanja neposrednega učinka COVID ukrepov v višini 2.420 mio EUR pa so bili višji za 7,5 %. Slednje je v prevladujoči meri posledica višjih stroškov dela in investicij.

Skupni obseg odhodkov državnega proračuna za COVID ukrepe od marca 2020 znaša 4.424 mio EUR. Največji posamezen ukrep predstavljajo dodatki zaposlenim v višini 928 mio EUR, od tega v desetih mesecih letos okoli 720 mio EUR. Iz septembrske ocene realizacije Ministrstva za finance za 2021 izhaja, da naj bi v okviru odhodkov za COVID ukrepe stroški dela v zadnjih dveh mesecih letos znašali še okoli 230 mio EUR.

Iz septembrske ocene Ministrstva za finance glede letne realizacije za 2021 izhaja, da naj bi se medletna rast odhodkov brez učinka COVID ukrepov in investicij s 5,0 % v prvih desetih mesecih okrepila na 31,8 % v zadnjih dveh mesecih leta. Ker bo dejanska realizacija verjetno manjša od omenjenih ocen, projekcije za prihodnja leta v proračunskih dokumentih, ki so v procesu sprejemanja, znova ne temeljijo na ustreznih osnovah. S tem se povečujejo tveganja za strukturno slabšanje javnih financ. Ta izhajajo tudi iz nekaterih zakonskih predlogov, ki so že v obravnavi v Državnem zboru.

Objavljeno: 18. 10. 2021

Ocena Fiskalnega sveta: Ocena proračunskih dokumentov za leti 2022 in 2023

Predlagani proračunski dokumenti nakazujejo dodatno spodbujevalno fiskalno politiko v naslednjih letih glede na trenutno veljavne dokumente, čeprav se ob omejitvah na ponudbeni strani že pojavljajo znaki pregrevanja gospodarstva. S tem se povečujejo tveganja, da se bo začasno izjemno povečanje javne porabe, ki je bilo v povezavi z epidemijo v pretežni meri upravičeno, prelilo v strukturno in s tem trajno poslabšanje stanja javnih financ. Fiskalna politika bi morala v večji meri, kot je nakazano v proračunskih dokumentih, iskati ravnotežje med potrebo po ustvarjanju manevrskega prostora za spopadanje s prihodnjimi krizami, učinkovito krepitvijo dolgoročnega gospodarskega potenciala in odpornosti ter kratkoročnim spodbujanjem gospodarstva.

***

Ključni razlog za občutno poslabšanje stanja javnih financ lani in letos je epidemija oziroma ukrepi za blaženje njenih posledic. Sprejeti ukrepi so bili podobni kot v drugih državah in v pretežni meri skladni s smernicami, da naj bodo začasni in usmerjeni v naslavljanje neposrednih posledic epidemije. Obsežno ukrepanje v višini okoli 5 % BDP letno je pomembno prispevalo k blažitvi padca gospodarske aktivnosti v lanskem letu oziroma podpori okrevanju letos. Kljub temu so se v okviru ukrepov pojavile določene pomanjkljivosti, ki nakazujejo tudi sistemske slabosti pri alokaciji sicer visokih razpoložljivih javnih sredstev v razmerah, ki omogočajo proračunskim uporabnikom preveč diskrecije pri porabi.

Primanjkljaj sektorja država brez upoštevanja izdatkov za COVID-19 ukrepe naj bi se tako letos kot tudi prihodnje leto zaradi rasti izdatkov občutno povečal. Predvidena krepitev javnih investicij k temu prispeva v manjši meri kot povečanje tekočih izdatkov, ki bi moralo biti ob izrazitem porastu javnega dolga zaradi krize omejeno. Primanjkljaj v letu 2023 naj bi bil ob realizaciji proračunskih dokumentov večji od -3 % BDP.

Rast tekočih izdatkov brez ukrepov za blaženje posledic epidemije in investicij naj bi letos in tudi prihodnje leto občutno presegala dolgoletno povprečje. Predlagane ravni izdatkov v letu 2022 bodo po pričakovano nižji dejanski letošnji realizaciji izkazovale višjo rast kot bi jo opravičevala trenutno veljavna zakonodaja. S takšnim javnofinančnim načrtovanjem se v zaključni fazi političnega cikla odpira prostor za sprejemanje ukrepov, ki lahko vodijo v neučinkovito porabo oziroma strukturno poslabšanje stanja javnih financ. Načrtovano znižanje primanjkljaja v letu 2023 bo predvsem posledica predvidenega znižanja rasti tekočih izdatkov brez zadostne predstavitve ukrepov, ki naj bi to zagotovili. Po projekcijah naj bi bila namreč rast teh izdatkov v letu 2023 precej nižja od dolgoletnega povprečja. Ob predvidenem ohranjanju visoke investicijske porabe izstopa predvsem projekcija zelo nizke rasti sredstev za zaposlene in nespremenjena raven izdatkov za socialna nadomestila. Indikativne ocene kažejo, da bodo ob realizaciji vseh načrtov izdatki sektorja država višji od dovoljenih po fiskalnih pravilih tudi v letu 2022. V letu 2023 so načrtovane ravni sicer deloma ustrezne, vendar ob ne dovolj opredeljenih politikah za to leto.

Javne investicije lahko kratkoročno pomembno prispevajo k zagonu gospodarstva, dolgoročno pa k dvigu odpornosti in povečanju gospodarskega potenciala, če so ustrezno usmerjene in izvedene učinkovito. Po predloženih proračunskih načrtih naj bi se raven investicij sektorja država v naslednjih dveh letih povzpela na okoli 6,5 % BDP, kar je precej več od najvišjih ravni doslej. Znižanje ocene realizacije za letošnje leto potrjuje predhodne ocene Fiskalnega sveta, da načrti na tem področju presegajo absorpcijske sposobnosti gospodarstva in administracije. Ob realizaciji načrtov pa se povečuje tveganje za neučinkovito izvajanje projektov in tudi za ustvarjanje makroekonomskih neravnotežij. Fiskalni svet ocenjuje, da bi bilo smiselno dati prednost projektom, financiranim z nepovratnimi evropskimi sredstvi, kjer je tudi nadzor nad učinkovitostjo porabe strožji. Realizacija investicij, financiranih z domačimi sredstvi, pa bi se morala v večji meri prilagajati cikličnim pogojem ter absorpcijskim sposobnostim gospodarstva.

Presežni dolg sektorja država naj bi se skladno s pravili zniževal šele v letih 2023 in 2024 ter ostal precej nad mejo 60 % BDP. Ugodne makroekonomske napovedi in visoka likvidnost državnega proračuna bi ob zmernejši rasti izdatkov od trenutno napovedanih omogočili hitrejše nižanje dolga brez ogrožanja okrevanja gospodarstva. Dosežena raven dolga in večanje možnosti za zasuk izredno spodbujevalne denarne politike, ki ključno prispeva k trenutnim nizkim stroškom financiranja, nakazujeta, da se v prihodnje na podlagi zniževanja izdatkov za obresti ne bo oblikoval dodaten prostor za delovanje fiskalne politike.

Makroekonomska tveganja so pretežno negativna, kar je poleg epidemije povezano zlasti z institucionalnimi in logističnimi omejitvami v mednarodni trgovini, ki se trenutno odražajo tudi v visokih cenah surovin. Tveganja glede uresničitve javnofinančnega scenarija so bolj uravnotežena predvsem zaradi verjetno precenjenih projekcij investicij in tudi tekoče porabe.

Fiskalni svet je septembra 2021 ocenil, da so pogoji za obstoj izjemnih okoliščin na podlagi trenutno znanih informacij in napovedi izpolnjeni tudi v letu 2022. Ob tem pričakuje, da bo vlada takoj, ko ne bo več izpolnjen nobeden od pogojev za uveljavljanje izjemnih okoliščin, skladno z zakonodajo pristopila k izvajanju popravljalnega mehanizma.

 

Odziv Ministrstva za finance do Ocene FS
Odziv Vlade RS do Ocene FS

Objavljeno: 8. 10. 2021

Ocena Fiskalnega sveta: Ocena skladnosti Odloka o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 s fiskalnimi pravili

Predlog spremenjenega okvira omogoča dodatno spodbujevalno naravnano fiskalno politiko ob tem, da so gospodarske razmere boljše od pričakovanih ob pripravi trenutno veljavnega okvira. Občutno višanje izdatkov v letu 2021 bi zastavilo podlago za neustrezno strukturno poslabšanje položaja javnih financ tudi v prihodnje.

Predlog spremembe okvira predstavlja po mnenju Fiskalnega sveta nadaljevanje neustreznega načrtovanja v razmerah, ko so odobrene izjemne okoliščine, kar je le deloma opravičljivo z negotovostmi zaradi epidemije. Fiskalni svet namreč ocenjuje, da je predlagani okvir za pripravo proračunov sektorja država za leto 2021 osnovan na nerealističnih projekcijah javnofinančnih prihodkov in izdatkov do konca letošnjega leta. Predlagane spremembe okvira ne spremljajo javno predstavljeni proračunski dokumenti, ki bi po mnenju Fiskalnega sveta povečali transparentnost procesa spreminjanja okvira za leto 2021.

Predlagano povišanje izdatkov sektorja država za 500 mio EUR in povišanje odhodkov državnega proračuna za 670 mio EUR glede na aprila letos sprejeti okvir je tretje zvišanje najvišje dovoljene meje izdatkov za leto 2021. Ta se je za celotni sektor država vključno s prvo spremembo v septembru 2020 skupno povečala že za 3.640 mio EUR, za državni proračun pa za 4.535 mio EUR. Izdatki, ki z epidemijo niso neposredno povezani, so se s temi spremembami okvira za leto 2021 povečali za okoli 1,5 mrd EUR na ravni sektorja država in v državnem proračunu za okoli 1,7 mrd EUR.

Fiskalni svet se v vseh ocenah proračunskih dokumentov v obdobju izjemnih okoliščin osredotoča na oceno realističnosti projekcij, pri čemer v analizi izključuje neposredni učinek COVID ukrepov. Kvantitativne ocene izpolnjevanja fiskalnih pravil v obdobju izjemnih okoliščin so pripravljene le indikativno ob priznavanju precejšnje negotovosti glede zanesljivosti izračunov ključnih parametrov za njihov izračun. Prekomerno povečanje izdatkov sektorja država v letu 2021 nakazujejo tako izračuni na podlagi domačega zakonsko določenega fiskalnega pravila kot alternativni kazalniki naravnanosti fiskalne politike. Fiskalni svet ob tem ugotavlja, da je v trenutnih cikličnih razmerah omejeno spodbujevalna fiskalna politika sicer še upravičena, a bi morala biti namesto v večanje tekočih odhodkov bolj usmerjena v utrjevanje odpornosti gospodarstva in v večanje dolgoročnega gospodarskega potenciala.

Poleg bolj sistemskih in transparentnih rešitev na področjih tekočih odhodkov, kjer je poraba med epidemijo deloma ušla nadzoru, bi morala biti podlaga za zagotavljanje vzdržne gospodarske rasti in vzdržnih javnih financ tudi bolje načrtovana in učinkovita poraba investicijskih sredstev. V obdobju izjemnih okoliščin se je investicijska poraba z rebalansom za leto 2020 začela načrtovati še bolj optimistično kot v preteklosti. Medtem ko je bilo to v preteklosti značilno za načrtovanje evropskih sredstev, je v zadnjem obdobju postalo značilno tudi za projekte, financirane iz domačih sredstev. Ocenjujemo, da bi se moral prispevek domačih sredstev za financiranje javnih investicij v večji meri prilagajati cikličnim pogojem ter absorpcijskim sposobnostim tako gospodarstva kot administracije. Že lani ob pripravi rebalansa za leto 2020 je bila raven odhodkov državnega proračuna postavljena nerealistično visoko. Glede na to, da je bila na tej osnovi pripravljena tudi projekcija za leti 2021 in 2022 se ta visoka raven odhodkov preslikava v naslednja leta. Tako ocene proračunskih dokumentov za prihodnja leta znova ne temeljijo na ustreznih osnovah. Ob tem se odpira manevrski prostor za previsoko javno porabo, s tem pa v veliko primerih tudi za strukturno slabšanje položaja javnih financ. Izogibanje slednjemu je še posebej nujno ob zavedanju, da pogoji financiranja verjetno ne bodo ostali tako ugodni, kot jih trenutno zagotavlja denarna politika in dejstvu, da se bodo hkrati v javnofinančnih rezultatih v vedno večji meri odražale negativne posledice staranja prebivalstva ter stroški ukrepanja proti podnebnim spremembam.

Ocenjujemo, da okviri za pripravo proračunov sektorja država še naprej niso uporabljeni smiselno in ne služijo osnovnemu namenu. Okvir naj bi bil glede na ZFisP podlaga srednjeročnega proračunskega načrtovanja in osnova za proticiklično delovanje fiskalne politike. Že v letih pred epidemijo so se vrednosti v okvirih spreminjale pogosto in večinoma zgolj za eno leto, kar ne ustreza namenu večletnega okvira. Tokratni predlog sprememb za leto 2021 je že tretja sprememba v obdobju enega leta, kar je deloma sicer razumljivo glede na negotove razmere zaradi epidemije. Vendar so spremembe okvirov ob odobrenih izjemnih okoliščinah od začetka epidemije obsežne. Nerazumevanje instrumenta okvira kot proticikličnega orodja fiskalne politike nakazujejo tudi argumentacije ob predstavitvi zadnjih proračunskih dokumentov, da napovedi višje gospodarske rasti in posledično javnofinančnih prihodkov utemeljujejo nadaljnje dvige najvišjih dovoljenih izdatkov.

 

Odziv Ministrstva za finance do Ocene FS
Odziv Vlade RS do Ocene FS

© Fiskalni svet 2017 - 2022

Ta spletna stran uporablja piškotke. - Več o piškotkih

Uporabljamo le piškotke, obvezne za pravilno delovanje spletnega mesta ter njegovih jezikovnih različic. Piškotkov ne uporabljamo v namene analitike.

Ime Namen Veljavnost
pll_language Piškotek si zapomni uporabnikovo izbiro jezika spletnega mesta. 1 leto
TS(...) Spletni strežnik, kjer gostuje spletno mesto Fiskalnega sveta (t. j. strežnik Ministrstva za javno upravo), za svojo polno funkcionalnost uporabnikom nastavlja sejni piškotek, katerega ime se prične s TS in nadaljuje s poljubno šestnajstiško vrednostjo [0-f], npr. ‘TS015ff37’), in je nujno potreben za zagotavljanje ustrezne ravni storitve. čas seje